A constitucionalidade do Decreto Nº 9.806 à luz de estudo sobre a participação da sociedade civil e dos governos estaduais

INTRODUÇÃO

O presente artigo tem por objetivo analisar a constitucionalidade do Decreto Nº 9.806, de 28 de maio de 2019, em relação à redução da representação da Sociedade Civil na composição do CONAMA. 

A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 

A ação constitucional utilizada foi a arguição de descumprimento de preceito fundamental configura-se como uma das ações do controle concentrado, com respaldo constitucional no artigo 102,§1° da Constituição Federal de 1988. A referida ação deve ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal (STF). 

A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem como característica marcante o caráter de subsidiariedade, nesse sentido explica Alexandre de Moraes:

caráter subsidiário: a lei expressamente veda a possibilidade de arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade 669 . Obviamente, esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ações diretas de inconstitucionalidade genérica, interventiva e por omissão e ação declaratória de constitucionalidade. Como ressaltou o Supremo Tribunal Federal, “é incabível a argüição de descumprimento de preceito fundamental quando ainda existente medida eficaz para sanar a lesividade.(MORAES, 2003, pág.520)

A lesão ou ameaça de lesão a preceito fundamental encontra respaldo na redução do número de assentos no CONAMA destinados às entidades de sociedade civil que atuam na área ambiental, além disso o mandato dos representantes dessas entidades passou de quatro(04) para um(01) ano, sendo vedada a recondução, escolhidos por meio de sorteio, não mais por votação.

Nos termos da Procuradoria Geral da República, essas alterações no funcionamento do CONAMA causam lesão aos preceitos fundamentais consubstanciados nos princípios da participação popular direta (art. 1º, parágrafo único, CF); da proibição do retrocesso institucional (que decorre dos direitos insculpidos no art. 1º, caput e inciso III; art. 5º, inciso XXXVI e § 1º; e art. 60, § 4º, IV); no direito à igualdade (art. 5º, inciso I); e no direito à proteção do meio ambiente (art. 225). 

A Relatora da Ação (ADPF 623), Ministra Rosa Weber, votou por declarar a inconstitucionalidade do Decreto nº9806/19, seguindo o mesmo entendimento dos Ministros Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Marco Aurélio. Entretanto 

FUNÇÃO DO CONAMA

O CONAMA, órgão integrante da estrutura do SISNAMA,  possui sua competência estabelecida na lei n°6.938/81 que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente:

Art. 8º da Lei nº 6.938/1981 : “ Art. 8º Compete ao CONAMA: I – estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; II – determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional. III – (Revogado pela Lei nº 11.941, de 2009). IV – homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental; V – determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; VI – estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes; VII – estabelecer normas , critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos .(BRASIL, lei 6938/81)

Diante das funções mencionadas do CONAMA, demonstra-se ser o órgão importante efetivador do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, expresso no artigo 225 da Constituição Federal de 1988, Art. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”. Pois será a partir da edição de normas que poderá se efetivar a preservação do meio ambiente.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Democracia, segundo José Afonso da Silva(2005), constituiu um conceito histórico, que seria “um instrumento de realização de valores essenciais da convivência humana, que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem”

A democracia configura-se como a exteriorização da vontade do povo, tendo em vista que, conforme estabelece SILVA(2005) “o que dá essência à democracia é o fato do poder residir no povo”. 

O exercício da democracia pode ser expresso pela democracia direta, indireta ou representativa e semidireta. As referidas democracias são expressas no parágrafo único do art.1º da Constituição Federal de 1988, em que se expressa que “todo poder emana do povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”.

A democracia direta materializa o princípio participativo que, nos termos de Silva(2005), caracteriza-se pela participação direta e pessoal da cidadania na formação dos atos de governo”. A referida democracia remonta à Grécia antiga, em que o cidadão participa diretamente da criação da lei, entretanto por razões de ordem prática não há como estabelecer o modelo na atualidade, pois conforme esclarece Bonavides(2000) “O Estado moderno já não é o Estado-cidade de outros tempos, mas o Estado-nação de larga base territorial”, além de […]“a imaginação se perturba em supor o tumulto que seria congregar em praça pública toda a massa do eleitorado, todo o corpo de cidadãos, para fazer as leis, para administrar”.

A democracia exercida por meio de representantes eleitos, constitui a democracia indireta em que existe a delegação de poder do povo a representantes eleitos por meio do sufrágio universal . Nesses termos, aduz José Afonso da Silva:

Democracia indireta, chamada democracia representativa, é aquela na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado diretamente, em face da extensão territorial, da densidade demográfica e da complexidade dos problemas sociais, outorga as funções de governo aos seus representantes, que elege periodicamente.(SILVA,pág.136, 2005)

De acordo com Bonavides(2000), a democracia participativa se fundamenta em quatro princípios sendo estes: dignidade da pessoa humana, o princípio da soberania nacional, o princípio da soberania popular e o princípio da unidade da constituição. 

Segundo o autor, o princípio da dignidade da pessoa humana constitui “a totalidade dos direitos humanos positivados como direitos fundamentais”. Já o princípio da soberania popular nos termos de Bonavides(2000), “compendia as regras básicas de governo e de organização estrutural do ordenamento jurídico, sendo, ao mesmo passo, fonte de todo o poder que legitima a autoridade e se exerce nos limites consensuais do contrato social”(pág.10-11). O princípio da soberania nacional constitui a “independência do Estado perante as demais organizações estatais”(BONAVIDES,2000,pág.11). Por fim, temos o princípio da Unidade da Constituição que segundo Bonavides consiste na unidade lógica, caracterizado pela hierarquia de normas, e na unidade axiológica, que se baseia na necessidade da ponderação de princípios.

Segundo o referido autor, os princípios mencionados somente serão efetivados em uma sociedade aberta, em que os instrumentos de poder não sejam monopolizados.

Os quatro princípios acima expendidos e declinados somente hão de prosperar numa sociedade aberta, onde os instrumentos e mecanismos de governo não sejam obrepticiamente monopolizados e controlados por uma casta política, cujos membros, à revelia do povo, se alternam e permeiam no exercício da autoridade civil e governativa – sempre a serviço de interesses concentrados e com esteio na força do capital. (BONAVIDES, 2001, pág.12)

Para concretização desses princípios é necessário uma postura proativa da população no sentido de sair da inércia e da dominação social.

DECRETO 9.806/19

O Decreto trouxe algumas modificações sendo essas:

  1. redução de 11 para 4 representantes de entidades ambientalistas com assento no Conselho; 
  2. o mandato das entidades ambientalistas foi reduzido de 2 anos para 1 ano, ano, passando a ser vedada a recondução; 
  3. o método de escolha das entidades representantes desse setor, por meio de processo eleitoral dentre as organizações cadastradas perante o Ministério do Meio Ambiente, foi substituído por método de sorteio; 
  4. passaram a ser elegíveis para o assento no Conselho apenas entidades ambientalistas ditas de “âmbito nacional”; 
  5. órgãos de ligação estreita com o meio ambiente, como o Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio) e a Agência Nacional de Águas (ANA), bem como o Ministério da Saúde e entidades ligadas à questão indígena, perderam seus assentos no Conselho; 
  6. os Estados, que tinham direito a indicar um representante cada, agora possuem apenas cinco assentos, sendo um para cada região geográfica;  
  7. foram reduzidos os assentos dos Municípios de oito para apenas duas vagas, devendo ser sempre de capitais (o que desconsidera os Municípios do interior);
  8. foram extintos os cargos de conselheiros sem direito a voto, que eram ocupados por representantes do Ministério Público Federal, dos Ministérios Públicos estaduais e da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados. 

Na nova conjuntura, ocorreu a redução significativa da participação da sociedade civil representada por integrantes de entidades ambientalistas. A nova composição privilegiou a manutenção dos integrantes do governo em mais da metade da composição do CONAMA. De acordo com a ação, apesar de ter ocorrido a redução generalizada nos integrantes do CONAMA, o Governo Federal teve sua redução de 27 para 10 membros, o que equivale a cerca de 43% da composição atual, enquanto os membros integrantes da sociedade civil foram reduzidos de 22 para 4 representantes, equivalente a 17% da composição atual.

CONCLUSÃO

Fica demonstrado que intrínseco às alterações trazidas pelo Decreto nº9.806, de 28 de maio de 2019, está o monopólio do governo federal nas decisões do Conselho, já que a reformulação do Conama concentrou 43% dos assentos no setor do Executivo Federal e 29,6% entre os entes federados (estados e municípios).

No novo arranjo, coube à sociedade civil apenas 25,9% dos assentos, sendo 17,3% para entidades ambientalistas e 8,6% para empresariais. Isso impede que os interesses da sociedade civil e a participação popular na concretização do direito-dever de tutelar e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição Federal de 1988 está severamente ameaçado pelo referido Decreto.

A expectativa é que o Supremo decida pela inconstitucionalidade do referido Decreto já que este se mostra como retrocesso das causas ambientais que deveriam ser, no viés político, pauta primordial na concretização de direitos, pois o meio ambiente não é algo abstrato que não interfere na vida humana, mas sim fonte de toda vida.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

BONAVIDES, Paulo; Teoria Constitucional da Democracia Participativa: Por um direito constitucional de luta e resistência, por uma nova hermenêutica, por uma repolitização da  legitimidade. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2001. 

BONAVIDES, Paulo; Ciência Política.10. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2000. 

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. 

BRASIL.Supremo Tribunal Federal. Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental. Relator: Min.Rosa Weber. Distrito Federal. Disponível em:<http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5774620#informacoes&gt;.

BRASIL. Decreto nº9.806/19, de 28 de maio de 2019. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9806.htm&gt;.

Moraes, Alexandre de. Direito constitucional. – 13. ed. – São Paulo: Atlas, 2003. Disponível em: <https://jornalistaslivres.org/wp-content/uploads/2017/02/DIREITO_CONSTITUCIONAL-1.pdf&gt; . Acesso em: 16 de março de 2021.

SILVA, José Afonso da Silva; Curso de Direito Constitucional Positivo. 25.ed. São Paulo:  Malheiros Editores Ltda, 2005. 

Advogada Responsável: Dra. Klara Louise de Andrade OAB MG 206.635 Orientação: Dr.  Walter Rocha de Cerqueira OAB MG 78130 Autorizada a reprodução desde que citada a fonte. Elaborado com dados disponíveis até 18 de março de 2021.

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