Os efeitos da suspensão da resolução nº 500/2020 do CONAMA: avanço ou retrocesso?

INTRODUÇÃO

O presente artigo tem por finalidade apresentar e analisar a decisão da Ministra do Supremo Tribunal Federal Rosa Weber que, em sede de Arguição de descumprimento Fundamental números 747, 748 e 749, concedeu liminar, suspendendo a resolução do CONAMA n.°500/2020, que revogava as resoluções n° 284, de 30 agosto de 2001, n°  302, de 20 de fevereiro de 2002, nº 303, de 13 de maio de 2002. A partir da decisão, analisaremos se a suspensão da resolução 500/2020 seria um avanço ou retrocesso.

A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

Antes de adentrarmos no mérito da questão, trataremos da ação utilizada para questionar a resolução n°500/2020 do CONAMA. A arguição de descumprimento de preceito fundamental configura-se como uma das ações do controle concentrado, com respaldo constitucional no artigo 102,§1° da Constituição Federal de 1988. A referida ação deve ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal.

A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem como característica marcante o caráter de subsidiariedade, nesse sentido explica Alexandre de Moraes:

caráter subsidiário: a lei expressamente veda a possibilidade de arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade 669 . Obviamente, esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ações diretas de inconstitucionalidade genérica, interventiva e por omissão e ação declaratória de constitucionalidade. Como ressaltou o Supremo Tribunal Federal, “é incabível a argüição de descumprimento de preceito fundamental quando ainda existente medida eficaz para sanar a lesividade.(MORAES, 2003, pág.520)

Importante mencionar que cabe medida liminar na arguição de descumprimento fundamental conforme preconiza o artigo 5° da lei 9882/99, sendo necessária, em regra, decisão da maioria absoluta de seus membros. Entretanto, caso haja extrema urgência ou perigo de lesão grave, o relator poderá conceder a liminar. A decisão da Ministra Rosa Weber ao conceder a liminar que suspende a Resolução n.°500/2020, utilizou do referido fundamento.

Cabe ressaltar que, até o dia 26 de novembro de 2020, cinco ministros acompanharam a relatora no sentido da manutenção da suspensão da resolução n°500/2020 do CONAMA, sendo a Ministra Cármen Lúcia e os Ministros Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Marco Aurélio e Dias Toffoli.

O CONAMA

O CONAMA, órgão integrante da estrutura do SISNAMA,  possui sua competência estabelecida na lei n°6.938/81 que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente:

Art. 8º da Lei nº 6.938/1981 : “ Art. 8º Compete ao CONAMA: I – estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; II – determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional. III – (Revogado pela Lei nº 11.941, de 2009). IV – homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental; V – determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; VI – estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes; VII – estabelecer normas , critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos .(BRASIL, lei 6938/81)

Diante do mencionado, demonstra-se que o CONAMA possui a competência de estabelecer normas e critérios. Ocorre que, conforme a decisão da Ministra Rosa Weber, esse atributo possui limites materiais expressos na constituição e na legislação ambiental, ou seja, deve mostrar-se compatível com a proteção do patrimônio ambiental.

A revogação das resoluções nº 284, de 30 agosto de 2001, nº 302, de 20 de fevereiro de 2002, nº 303, de 13 de maio de 2002, vai de encontro aos princípios basilares da Constituição Federal, como expresso no artigo 225, fundamento para o princípio do direito ao meio ambiente equilibrado.

RESOLUÇÕES OBJETO DA REVOGAÇÃO.

Para melhor compreensão, mister se faz, além de analisar cada uma das resoluções, compreender se as referidas  seriam desnecessárias no cenário atual. A resolução 284/2001 do CONAMA estabelece a classificação dos processos de irrigação, os métodos empregados e o consequente processo de licenciamento, ou seja, demonstra ser a norma um instrumento legislativo específico para a atividade.

A resolução 302/2002 dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente (APP) de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno, como bem esclareceu a Ministra Rosa Weber em decisão liminar. A Resolução 302/2002 do CONAMA estaria regulamentando o art. 2º, “b”, da Lei nº 4.771/1965, ocorre que tal legislação fora revogada pela Lei nº 12.651/2012, sendo esse o novo código florestal.

Uma divergência encontrada relaciona-se às áreas de preservação permanente que, nos termos da lei n°12.651/2012 seria, “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.(BRASIL,2012)

Essa divergência verifica-se justamente na delimitação da extensão das referidas áreas de preservação permanente. Observando a Resolução 302/2002, verifica-se que:

Art 3o Constitui Área de Preservação Permanente a área com largura mínima, em projeção horizontal, no entorno dos reservatórios artificiais, medida a partir do nível máximo normal de: I – trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para áreas rurais; (BRASIL,CONAMA,2002,)

A Lei №12.651/2012, diferentemente da Resolução 302/2002, traz uma limitação diversa ao determinar a faixa mínima de 30(trinta) metros e 100(cem) metros para área rural. Além disso, essa Lei estabeleceu novos limites para a região urbana.

Art. 5º Na implantação de reservatório d’água artificial destinado a geração de energia ou abastecimento público, é obrigatória a aquisição, desapropriação ou instituição de servidão administrativa pelo empreendedor das Áreas de Preservação Permanente criadas em seu entorno, conforme estabelecido no licenciamento ambiental, observando-se a faixa mínima de 30 (trinta) metros e máxima de 100 (cem) metros em área rural, e a faixa mínima de 15 (quinze) metros e máxima de 30 (trinta) metros em área urbana.(BRASIL,2012)

Apesar das divergências apontadas, a Resolução do CONAMA complementa a legislação, sendo necessárias apenas algumas modificações para adequação da resolução à nova legislação. Portanto, não caberia a revogação de uma norma que regulamenta questões específicas, pois, apesar de gerar algumas obrigações, a norma atribui segurança jurídica a outra parte, ao regulamentar questões específicas e conceituar de maneira detalhada as áreas de preservação permanente.

Além disso, a Ministra Rosa Weber expressa que a simples revogação da Resolução 303/2002 do CONAMA violaria princípios como o da precaução e da vedação ao retrocesso. Sendo esse último, nos termos do Ministro Ricardo Lewandowski, de fundamental importância, pois direitos conquistados pela sociedade não podem ser objeto de supressão, sem uma medida compensatória.

O princípio da proibição do retrocesso, portanto, impede que, a pretexto de superar dificuldades econômicas, o Estado possa, sem uma contrapartida adequada, revogar ou anular o núcleo essencial dos direitos conquistados pelo povo. É que ele corresponde ao mínimo existencial, ou seja, ao conjunto de bens materiais e imateriais sem o qual não é possível viver com dignidade.(LEWANDOWSKI, 2018, pág.1)

A resolução 303/2002, dispõe sobre o estabelecimento de parâmetros, definições e limites referentes às Áreas de Preservação Permanente, atribuindo definições e limites. A Ministra, em sua decisão, apontou que a referida resolução tem como fundamento a lei n°4.771/1965, antigo código florestal já revogado, e também a lei n°4.433/1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, além disso o Superior Tribunal de Justiça já decidiu sobre a compatibilidade da referida resolução com o novo Código Florestal:

“Em precedentes similares à hipótese dos autos, também de Santa Catarina, a Primeira e a Segunda Turmas do STJ já se manifestaram sobre a legalidade da Resolução 303/2002 do Conselho Nacional do Meio Ambiente, entendendo que o órgão não exorbitou de sua competência. Nessa linha, destaco precedente em que o Relator, Ministro Humberto Martins, ressaltou possuir “o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente”. (REsp 1.462.208/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 6/4/2015). No mesmo sentido: “O fundamento jurídico da impetração repousa na ilegalidade da Resolução do Conama 303/2002, a qual não teria legitimidade jurídica para prever restrição ao direito de propriedade, como aquele que delimita como área de preservação permanente a faixa de 300 metros medidos a partir da linha de preamar máxima. Pelo exame da legislação que regula a matéria (Leis 6.938/81 e 4.771/65), verifica-se que possui o Conama autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, inclusive mediante fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso regulamentar.” (REsp 994.881/SC , Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 9/9/2009).” (STJ, REsp 1.544.928/SC , Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma julgado em 15.9.2016, DJe 31.8.2020)

Demonstra-se com esse julgado a legalidade da resolução 303/2002, frente ao ordenamento jurídico. Em acertada decisão, a Ministra Rosa Weber suspendeu a resolução do CONAMA n.°500, a priori para posterior julgamento definitivo do mérito.

CONCLUSÃO

Em suma, diante de todo o exposto, demonstra-se que apesar das resoluções nº 284, de 30 agosto de 2001, nº 302, de 20 de fevereiro de 2002, nº 303, de 13 de maio de 2002, serem anteriores ao novo Código Florestal, elas ainda encontram aplicação no ordenamento jurídico vigente, pois ao regulamentar atividades específicas, elas atribuem segurança jurídica, uma vez que as regras atribuem confiabilidade e ordem. Além disso, fortalecem princípios como o da precaução e da vedação ao retrocesso, tendo em vista que, apesar da lei n°12.651/2012 estabelecer alguns critérios, por vezes ela o faz de maneira genérica.

O que se deve fazer no confronto entre as resoluções mencionadas e a referida lei seria apenas uma consequente atualização e não sua completa extirpação do ordenamento jurídico, sendo assim a suspensão da resolução do CONAMA n.°500/2020 demonstra avanço para questões jurídicas relacionadas ao meio ambiente.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

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BRASIL. lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nºs 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm&gt;. Acesso em: 26 de novembro de 2020.

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LEWANDOWSK, Ricardo. Proibição do Retrocesso. Folha de São Paulo, São Paulo. p.A03, fevereiro, 2018. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/biblioteca/ PastasMinistros/RicardoLewandowski/ ArtigosJornais/1117223.pdf>. Acesso em: 26 de novembro de 2020.

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